印度尼西亚曾在民主转型期间遭遇严重的族群冲突和族群分离主义的困扰，地方分权制度成功地起到了缓解族群冲突的效果，2005年印尼政府与亚齐独立运动组织也在特殊地方分权的框架下和解。然而与亚齐有着相似背景的巴布亚族群分离运动却在近几年愈演愈烈。为什么印尼不能仿效亚齐的成功经验，与巴布亚重新协商地方分权协议并解决分离问题呢？本文提出，对解决族群分离问题有效的分权应是一种基于平等和自愿的制度安排，必须考虑对话双方进入谈判的限制性条件：对于主权国家，限制性条件往往是存不存在向分离族群作出妥协的政治空间；对于族群分离群体，政治代表权缺位经常是进入与中央政府对话的最主要障碍。本文提出，只有在中央政府有政治空间且族群分离群体的政治代表权明确的情况下，双方才有可能进入真正的分权协议谈判。通过比较亚齐和巴布亚在1998年后的发展情况发现，亚齐问题的解决是政府的政治空间扩大和亚齐独立运动组织获得亚齐人民政治授权的结果，而巴布亚未能进入分权谈判的主要原因是巴布亚精英分化导致的政治代表权缺位。