国际政治科学,2017, 2(3): 105-146
公共舆论对政府决策的影响——以冷战后日本主要政策为主
[日]石泽义治,刘江永
 
【摘要】  公共舆论如何影响政府的决策?政府为什么有时会强行通过公共舆论反对的政策,有时却放弃强行通过公共舆论反对的政策?本文以冷战后日本历届内阁制定的主要政策为研究对象,提出了三个研究假设,并通过Logit模型进行回归分析及案例检验加以论证,结论认为:在政府决策者遭遇公共舆论普遍反对的情况下,自变量“核心政策”(core policy)和“选举期间”(election)与因变量“政府决策”(policy decision)之间有显著的因果关系。具体来说,在选举期间,政府的决策者不太可能强行通过公共舆论反对的核心政策;而在非选举期间,政府决策者很有可能强行通过公共舆论反对的核心政策;此外,政府决策者很有可能放弃强行通过公共舆论反对的非核心政策。
【关键词】  公共舆论 ; 政府决策 ; 核心政策 ; 选举期间 ; 日本政治

【Abstract】 
 

公共舆论是影响政府决策的重要因素之一。1840年,法国政治思想家夏尔·阿列克西·德·托克维尔(Alexis de Tocqueville)在其代表作《论美国的民主》一书中明确指出:在民主国家,公共舆论既是人们的精神导向,又拥有无限的权力,虽然公共舆论不是权力的中心,但却能够影响政策,至少政府的决策者要考虑民众的意见。1正如托克维尔所说,政府的决策者在政策的决定过程中需要慎重考虑民众的意见。但是,如果仔细分析日本历届内阁的政策,我们会发现,其实有很多案例与既有研究结果相反。一些政策虽然在制定过程中遭到公共舆论的反对,但是政府还是会强行通过并将其付诸实施。例如,2013年11月日本政府通过的《特别秘密保护法》和2015年7月通过的《新安保法》,尽管都在国会审议期间遭到了日本民众的强烈反对,但安倍政权还是强行通过了这两项法案。虽然我们不否认公共舆论在政府决策中的重要作用,但是公共舆论为何有时会对政府决策起作用,有时却不起作用?本文拟带着这一困惑,试图弄清公共舆论在什么情况下更有可能影响政府的决策,在什么情况下难以影响政府的决策。

一、文献回顾

关于公共舆论对政府决策影响的研究文献,最早要追溯到18世纪德国思想家伊曼努尔·康德(Immanuel Kant)的著作《永久和平论》。康德在书中提到:共和制是实现永久和平这个最佳成果的政治体制,在这样的体制下,政府在试图参加战争的时候需要得到民众的同意;而民众也要在对参加战争带来的后果进行评估后再决定自己的立场,因为民众自身要通过充军上战场、负担战争经费等来承担参战的后果。220世纪以来,探讨公共舆论与政府决策之间的关系成为以美国为首的西方国家相关学界的一个热门研究领域。本文通过对相关文献内容的梳理,将其研究成果大致分为5类:(1)公共舆论非合理说;(2)公共舆论合理说;(3)公共舆论有效说;(5)公共舆论无效说;(5)外部威胁介入说。

(一)公共舆论非合理说

20世纪初期,美国资深媒体人沃尔特·里普曼(Walter Lippmann)在他的著作《公众观点》中提出了所谓“现实主义”的观点,认为公共舆论是感情性的非合理的反应,政府的决策者没有必要去考虑公共舆论。里普曼指出:不幸的是,压倒性的舆论在重大事态发生的情况下,往往都具有破坏性的错误。例如,公共舆论在和平时期过分强调和平,在战争时期却过分好战。他警告说,在民主主义体制下,政府的真正功能会陷入病态性的麻痹。3美国政治学者加布里埃尔·阿尔蒙德(Gabriel A.Almond)进一步发展了该理论,他把公共舆论分为3个层次: (1)直接干预对外政策的政治精英(policy and opinion elites);(2)对精英意见能够作出正确反应的热心民众(attentive public);(3)平时对政治不感兴趣的一般民众(mass public)。他认为:所谓的“公共舆论”,通常是指一般民众作出的反应。这种公共舆论不过是不稳定的表面反应,受到气氛的左右而具有不确定性。4对于这种看法,曾在美国国务院任职的乔治·凯南(George F. Kean)补充道:美国的公共舆论,或者在政府官员脑海里的公共舆论,很容易从感情主义和主观主义的弊端中产生,所以把公共舆论当作国家的行动指针是脆弱而不足取的。5此外,美国前国务卿亨利·基辛格(Henry A.Kissinger)、美国政治学者詹姆斯·罗斯瑙(James N. Rosenau)也持相似观点。6直到20世纪80年代,这种现实主义的观点一直是由美国主导的相关学界的主流观点。

(二)公共舆论合理说

20世纪80年代以后,学者对公共舆论的看法发生了明显的变化。自由主义学派的学者指出:公共舆论是合理且高度稳定的反应,所以决策者需要慎重考虑公共舆论的趋势。美国政治学者罗伯特·夏皮罗(Robert Y.Shapiro)与本杰明·佩吉(Benjamin I.Page)是这类研究的先驱代表,他们在1983年及1992年的研究中,利用各种民调观察相关政策是否随着舆论变化而变化。不仅发现2/3的政策变化和公共舆论变化的方向相同,还证实了二者之间的因果关系。同时,他们否认了外交的特殊性,表明公共舆论在内政与外交中的作用是相似的。71990年,美国政治学者尤金·维特科普夫(Eugene R.Wittkopf)也在他的研究中得到相似的结果。81992年,参与过里根政权的国家安全会议的罗纳德·欣克利(Ronald H.Hinckley)通过研究认为,公共舆论的本质并不是易变、无知、冲动、容易犯错误的。他还通过自身的实践经验指出,“公共舆论是总统在决策时考虑的主要因素”。92000年,本杰明·佩吉(Benjamin I.Page)和美国政治学者杰森·巴拉巴斯(Jason Barabas)整理了美国芝加哥州的舆论调查,发现在外交政策上民众与政府精英的意见有很大差异,有的差异甚至高达50%。但是,他们分析发现,这种差异并非由于民众的无知、误解、自私而导致的,而是由于政府精英与民众的价值观和目标不同造成的。所以,政府决策者不应该忽视公共舆论,一旦把公共舆论看作不合理的意见进行处理,会遭到民众强烈的抗议。10

(三)公共舆论有效说

罗伯特·夏皮罗与本杰明·佩吉的研究问世以后,多数实证研究验证了美国公共舆论在很大程度上影响了美国的外交决策。2003年,美国政治学者理查德·爱肯堡(Richard C.Eichenberg)与理查德·斯托尔(Richard Stoll)利用美国、英国、法国、瑞典、德国的时间序列数据,分析了公共舆论对国防预算的影响,其结果显示,国防预算的增减与公共舆论的趋势明显有直接的相关性。112005年,美国政治学者劳伦斯·雅各布斯(Lawrence R. Jacobs)和本杰明·佩吉指出:在民主国家,政策制定者被视为响应民意的执行者,公共舆论是塑造决策议程和确定政府决策的自然动力,政府决策者也会因为顺从民意而使政权稳固。12

研究公共舆论对日本政府决策影响的文献并不多,但是,其分析结果却非常相似。学者们普遍强调,在政府决策的过程中,日本的公共舆论起了重要作用。1977年,日本学者渡边昭夫(Akio Watanabe)使用1964—1973年的舆论调查数据,分析了公共舆论对日本外交政策的影响。结果显示,日本公共舆论的变化明显影响了日本政府的决策,民众的反应成为政府决策者推动政策的后盾。132001年,美国政治学者戴维斯·鲍勃罗(Davis B. Bobrow)和马克·波伊尔(Mark A.Boyer)在研究中指出,公共舆论的存在保证了美国、日本、欧盟主要国家在对外援助、联合国维和等领域的政策既不乐观也不悲观,都对维持既有国际秩序的稳定作出了贡献。142010年,日本三谷文荣博士以“慰安妇”问题为案例,分析了公共舆论在政策决定过程中的作用。他指出:公共舆论会坚持自己的立场,并设法使其能够影响到政府的决策,政府也会在很大程度上考虑公共舆论。他还强调日本媒体不会迎合政府,反而会根据自身的判断进行报道,这在很大程度上对公共舆论的形成起了重要作用。在“慰安妇”问题上,安倍首相也曾因公共舆论的反对等而放弃了自己的主张。152011年,美国政治学者保罗·米德福德(Paul Midford)在其著作中指出,日本的公共舆论能够影响其安全保障政策。他以1990年的海湾战争和2003年的伊拉克战争为案例,分析了日本公共舆论对其政府决策的影响。分析结果认为,二战结束以来,由于日本公共舆论的坚决反对,日本政府在对外政策上一直处于被动和沮丧状态。16

(四)公共舆论无效说

1985年,美国政治学者乔尔·布鲁克斯(Joel E. Brooks)发表了一篇颇具代表性的论文,他对英国、美国、加拿大三国的面板数据进行了定量分析。分析结果显示,公共舆论与政府决策之间明显有不一致性。他还指出:既有研究中所谓的“公共舆论”与政策制定的一致性是伪关系,具有一致性的案例仅仅是政府精英想方设法促使公共舆论站到他们这一边的部分案例。17此外,1991年里斯-卡彭(Risse-Kappen)指出:公共舆论与外交政策之间的关系并不是那么简单的,国内的政治结构有可能左右这两者之间的关系。他指出:在具有自上而下决策方式的法国,公共舆论不容易影响到外交政策。18

(五)外部威胁介入说

2012年,美国政治学者戴维斯·威廉(Davis William)发表了一篇有重要突破的论文。他认为,美国以外的民主国家内部的和平主义舆论虽然影响了各国的外交政策,但是政府精英的威胁意识会改变公共舆论与政府决策之间的关系。如果政府精英的外部威胁意识(对本国安全保障的威胁)特别强烈,公共舆论很难影响政府的决策;反而在威胁意识减弱的时候,公共舆论才会影响政府的决策。换言之,政府精英只有在不具有外部威胁意识的时候,才会倾听民众的声音。19

(六)既有研究的贡献和不足

通过对既有研究文献的梳理分析,我们可以看到,在冷战后的数十年里,关于公共舆论对政府决策影响的研究取得了很大进展。首先,学者们对公共舆论的认知发生了很大变化,这在20世纪80年代成为一个转折点,现实主义的看法被自由主义取而代之,不仅认为决策者需要慎重考虑公共舆论,还认为公共舆论与政策变化之间存在因果关系。后期大量的实证研究进一步验证了公共舆论的趋势影响了政府决策者的政策取向。但是,多数研究在案例选择过程中出现了选择偏差问题,作者很有可能仅选择符合自己研究结果的案例。虽然有个别研究对案例的选择问题提出了异议,并利用大量数据验证公共舆论与政府决策的不一致性,否定公共舆论对政府决策的影响力,但是并没能解释公共舆论与政府决策之间不一致性的背后逻辑。

虽然有学者突破性地提出“外部威胁介入说”,利用“外部威胁”这个介入变量解释公共舆论与政府决策之间的复杂关系,但是,外部威胁因素只能解释外交政策。此外,从经验事实来看,即便政府的决策者没有外部威胁意识,也会强行通过一些政策,这在制定对内政策时尤为明显。公共舆论与政府决策之间的关系颇为复杂,既不像现实主义者或自由主义者所主张的规范性原则那么单一,也不像多数学者在定量分析中得出的结果那样非黑即白。政府决策者往往是在考虑多种因素后作出综合判断。因此,公共舆论对政府决策的影响仍是一个有待深入研究的问题,我们需要在既有研究的基础上,构建一套系统性的理论框架,避免出现遗漏变量及案例选择性等问题,使我们能够接近事实真相,发现公共舆论与政府决策之间的内在规律性解释。

二、理论构建
(一)核心概念的界定

在本文展开论述和分析之前,首先需要明确界定以下几个核心概念。

1.公共舆论

关于“公共舆论”的定义,学界存在着不同看法。美国社会学家施派尔(Hans Speier)认为:公共舆论是政府之外的民众为了影响或决定由政府行为、政府官员及政府构成的权力,而对国家有关问题自由公开地表达意见。20美国行动学家贝纳德·贝雷尔森(Bernard Berelson)认为:公共舆论可以简单地称为“民众对有争议的政治及社会问题的一种反应”。美国社会学家伊契尔·索勒·普尔(Ithiel De Sola Pool)认为:公共舆论的构成要素是公开表述的、有关公共政策的、由一般民众发出的。21阿尔蒙德认为:公共舆论是不同阶层的集合体,它反映一定阶级、阶层、社会集团的利益、愿望和要求的总体。22也有学者认为,公共舆论是共同体的最高意志,是民主政治的基础。公共舆论通过不同的路径对政府的政策产生不同的影响:通过社会群体的诉求达成引导性影响,通过专家学者达成修正性影响,最后通过立法机关达成制约性影响。23

由于本文重点考察公共舆论对日本政府决策的影响,而日本政府决策者最重视的往往是舆论调查中民众对政策的支持度,舆论调查的数字常常会左右政府重要决策的取向,通常在内阁支持率低于30%的时候(这经常被称为政权稳定的“危险水域”),政治家和媒体都会失去镇静,开始对下任首相以及解散众议院的时间进行猜测及报道。因此,本文将“公共舆论”界定为民众对有争议的政治及社会问题的一种反应,主要表现为民众对政策的支持度,依据民调公司对舆论调查的数据进行量化。

2.核心政策

“核心政策”是指与政党所认定的国家利益直接相关的政策,主要体现为政党在竞选纲领、选举公约、施政方针中所提出和承诺实现的重要政策。

“国家利益”在日文中简称为“国益”,它是指“一个主权国家在国际社会中生存和发展需求的总和”24,也是指“主权国家全体人民的物质和精神需要的总和”25。国家利益的内容非常广泛,按照利益的性质可以分为安全利益、政治利益、经济利益、文化利益四大类。26国家利益还可以分为核心利益、重要利益、次要利益以及长远利益、根本利益、眼前利益等。由于国家利益的内容有多个层次与侧面,所以不同的决策者对国家利益的认知也会有差异甚至相左。政府决策者和民众对国家利益的界定也有可能不一致,甚至尖锐对立。即使在民主国家,政府决策者也不可能完全根据公共舆论来决定所有左右国家利益的政策。27维护国家利益是政府决策的基本依据。对于政府决策者来说,他们维护国家利益的手段即实施其所界定的“核心政策”。因此,本文中的“核心政策”主要是指选举公约中所提出的重要政策。这里作者需要强调一点,即核心政策是会随着政府决策者的政策偏好而变化的,日本各届内阁也会不断调整自身界定的核心政策。

3.政权稳定性

政权的稳定性离不开公共舆论的支持,确保公共舆论的支持就意味着能在下次选举中获胜,维持政权的长久。但是,这里需要注意的是,政党在临近选举时才会去迎合公共舆论,以获得公共舆论的高支持率。所以说,影响政权稳定性的因素有两个:一是是否可以获得公共舆论的支持,二是是否处于选举期间。28例如,执政党在既遭到公共舆论的反对、又处于选举期间的时候,如果强行通过某些被公共舆论反对的政策,其政权的稳定性就会遭到很大的打击。但如果距离选举的时间还很长,即便其政策遭到公共舆论的反对,如果处理得及时,政府还可以利用其他政策挽回民众的支持。由于本文的研究对象仅限于公共舆论反对的政策,所以影响政权稳定性的直接因素是“选举期间”。

4.政权利益

在实行政党政治的民主国家中,政党在进行政策29选择时,通常存在两种动机。一种是党派信徒(partisan)动机:政党有不同的政策偏好。换言之,即政党是根据自己的政策偏好来界定国家利益的。二是机会主义(opportunistic)动机:政党的目标是为了赢得选举。如果执政党拥有足够的公共舆论支持率,决策者在政策选择中就会追求党派信徒目标。但如果是在接近选举时,该政党的支持率有所下降,有可能会影响到选举结果,决策者就会追求机会主义目标。30政府决策者的政策选择,取决于其党派信徒动机和机会主义动机的最大化。基于这样的理解,我们可以把“政权利益”界定为“国家利益”与“政权稳定性”的积数,即政权利益=国家利益×政权稳定性。其原因是:不论是国家利益还是政权稳定性,如果任何一方等于零时,就意味着政权利益也会变成零,仅仅有一方的利益最大化不具有任何意义。

(二)基本逻辑

既有研究似乎难以就本文的核心问题给出有力清晰的解释理论框架,主要原因是既有研究没有从政府决策者的角度去看待整个问题。政府决策者在看待公共舆论的时候,是根据对自身利益的判断而进行选择的。只有从政府决策者的利益观角度出发,我们才有可能把公共舆论与政府决策的因果关系从复杂的多元因素中提炼出来。

政党在获取政权之后,其政府的主要执政目标是维护(自身认知的)国家利益。31从原则上来讲,国家利益与政府决策者的利益是一致的。在通常情况下,政府决策者维护了本国的国家利益,也就直接或间接地起到了巩固政权的作用。32特别是在讨论政策内容的过程中,在政策内容极易被媒体披露的情况下,政府决策者公开违背国家利益是不利于维持政权的。另外,实行政党政治的国家之所以重视公共舆论,是因为公共舆论的趋势会直接影响到政党竞选的成败,所以选举在政党政治中的重要性不言而喻。根据富士电视台“新报道2001”的舆论调查结果,在2009年的日本众议院选举中,对于成为议员的标准是什么的问题,46%的民众回答是符合选举公约,20%的民众回答是根据候选者的能力。也就是说,政党在决定政策的过程中有必要慎重考虑公共舆论的趋势。

但是,国家利益的内容非常广泛,也有很多层次,不同的政府决策者对国家利益的认知会有差别,对比一下日本历次大选期间不同党派候选人的选举政纲和“选举公约”,就会一目了然。此外,民众与政府决策者之间对国家利益的内容或者排序的认知也常产生分歧。所以,当政府决策者对国家利益的内容和层次作出界定,而且以此为基础推动政策通过时,政策与公共舆论之间产生冲突也是完全可以预料到的事情。

根据上述逻辑分析可作出如下推论:当政府决策者与公共舆论各自所界定的不同国家利益发生冲突的时候,政府决策者在衡量(自身界定的)国家利益和政权稳定性的基础上,有可能作出忽视公共舆论而强行通过政策的选择。比如,日本最近实施的《新安保法》以及之前的《特别秘密保护法》,虽然遭到了公共舆论以及在野党的反对,但安倍政权还是仰仗执政党在众议院拥有绝对多数的议席而在国会强行通过了这两项法案。

(三)因果机制与研究假设

在政府决策的过程中,如果政府自身界定的国家利益和公共舆论产生冲突,即政策遭到公共舆论反对,政府要在维护国家利益与政权稳定性之间作出权衡。需要研究的是,在政府决策者面临公共舆论的反对时,公共舆论在什么情况下更有可能影响政府决策,在什么情况下不会影响政府决策。

为了能够更加清晰地理解这个问题背后的逻辑,本文首先对国家利益和政权稳定性进行量化分析。对于政府决策者来说,假设在国会通过核心政策是有利于国家利益的,可以把它界定为N>1;如果是非核心政策,虽然它的通过不会比核心政策更有利于国家利益,但也不会带来负面效果,所以界定为0<N<1。其次,如果政府决策者推动的政策获得了公共舆论的支持,并且与选举无关,该项决策的通过也有助于政权的稳定,可以把它界定为S>1;反之,当政府决策者推动的政策遭到公共舆论反对时,政府的稳定性会由于决策是否处于选举期间而有所变化。如果政府决策者推动的政策的国会审议处于选举期间,强行推动公共舆论反对的政策往往会直接影响之后的选举,对政权的稳定性损害较大,会带来负面的影响:S<0。然而,如果它不在选举期间,政策的强行通过虽然也会影响到政权的稳定性,但它对政权稳定性的损害较小:0<S<1。表1是对国家利益、政权稳定性和政府决策关系的分析汇总。

表1
国家利益、政权稳定性与政府决策的关系

根据上述逻辑,政府决策者的选择是在考虑国家利益与政权稳定性的基础上,根据政权利益的最大化而作出的合理性判断。其中,是不是核心政策(与国家利益紧密相关)和是否在选举期间(与政权稳定性紧密相关),决定了政府决策者的决策方向。其因果机制详见图1

图1
核心政策、选举期间与政府决策方向因果机制图

基于以上论述分析,本研究提出以下三点基本假设:

假设1:在选举期间,政府一般不会强行通过公共舆论反对的核心政策,即公共舆论的反对会对决策产生阻止作用。

假设2:在非选举期间,政府很有可能强行通过公共舆论反对的核心政策,即公共舆论的反对不会对决策产生阻止作用。

假设3:不论是否在选举期间,在公共舆论反对的情况下,政府会放弃通过非核心政策。

结合本文的假设,我们可以观察到以下的现象(见表2)。由于本文的研究对象是在遭到公共舆论反对的情况下决策者如何进行政策决定,因此,获得公共舆论支持的政策决定不是本文的研究范畴。34

表2
核心政策、选举期间与政府决策之间的关系

三、定量分析

为了检验研究假设,以因果机制为基础,我们建立一个基本分析模型——Logit模型,具体如下:

L=ln[(Y=1)/(Y=0)]=β0+β1X1+β2X2+βiXn+ε

Y代表因变量,X代表自变量和控制变量,β0代表常数项,βi代表回归系数,ε代表随机干扰项。本文的因变量是政府决策者在面对公共舆论反对时的最终决策,即在国会强行表决通过该政策,还是暂时放弃该政策。自变量有两个,即是否是核心政策,当时是否在选举期间。控制变量是在回归分析中要控制其他与因变量和自变量有关的共变量或干扰变量,控制变量的遗漏会导致内生性问题。本文的控制变量是执政党能否在众议院获得2/3以上的议席。

本文选取冷战以后日本历届内阁遭到公共舆论反对的对外政策以及国内政策作为数据分析的总体,然后以自变量(是否是核心政策、是否在选举期间)为标准来收集数据,这样有利于避免数据的选择性问题(如主观地选择有利于研究假设的数据)。35数据的收集分为两个步骤:首先查询对日本国内的公共舆论的调查结果,然后选取遭到公共舆论反对的政策。在这里,所谓“公共舆论反对的政策”,是指在对舆论进行调查的项目中,反对者数量多于赞成者数量的政策。

关于公共舆论数据的收集,首先应选取合适的民调结果。日本有很多民意调查公司,每个公司都有自己的调查渠道及方式,所以民意调查的结果也会稍有不同。为了避免主观地选择数据,本文主要使用富士新闻网(Fuji News Network)开展的民意调查的数据。调查时间为2002年5月至2016年12月。富士新闻网属于产经新闻社系列,虽然其舆论调查的结果有可能被认为偏向于政府,但其数据可能产生的偏差并不会对分析结果造成影响。需要说明的是,由于调查时间的不同,这段时间获得数据的渠道分为两个部分,2002年5月至2013年12月的数据是从“新报道2001”36中得出的,2014年1月至2016年12月的数据是从“FNN舆论调查”37中获取的。至于1990年至2002年5月之前的数据,由于无法从统一的舆论调查公司获得,来源于不同的民意调查渠道。38

(一)自变量及其赋值

自变量1,是政府政策的重要度,即是不是核心政策。因此,自变量的取值是0或者1,即核心政策=1,非核心政策=0。

如何判断该政策是否是核心政策呢?根据前面的界定,核心政策是政党为了获得政权,在选举公约中承诺的重要政策。但日本各政党在选举中以出版小册子的方式发布选举公约是从2003年才正式开始的。39为了弥补此前选举公约发布的缺陷,本文在判断某些政党的政策是否是核心政策时,也会以首相上任时在参众两院发表的施政方针40为依据。但是,我们必须认识到,施政方针的内容与选举公约有可能不同。毕竟,政党有可能为了赢得选举,故意不把不受民众欢迎的自身界定的核心政策写在选举公约中,而是在获得选举后的施政方针中表明真实态度。尽管如此,我们也没有必要过于担心这一点,因为施政方针如果与选举公约过分偏离,会酿成民众的不信任,或成为在野党的攻击借口,所以这种情况发生的频率较低。基于选举公约与施政方针的分析,可以得出是否是核心政策的结论。

自变量2,是看政府决策是否处于选举期间。当选举即将来临,政府决策者为了避免强行通过某些政策而遭到民众的强烈抗议,甚至导致选举失败,很可能放弃或推迟强行通过其核心政策。自变量的取值是0或者1,即选举期间=1,非选举期间=0。

如何判断政府决策是否处于选举期间呢?我们可从两方面来界定:首先,根据日本《公职选举法》的规定,选民要在某一选区取得选举权,需要在此选区取得住民票后持续居住3个月。日本民众可以无条件地取得日本每一个地区的住民票,原则上讲,直至选举前3个月,日本民众仍有可能根据政府的政策取向改变其选举立场。其次,根据以往的实例,政府决策者往往会在距离选举投票日3个月前后放弃强行通过公众舆论反对的政策。例如,2016年4月20日,执政党考虑到3个月后(2016年7月21日)将举行参议院选举,于是放弃了在2016年常会通过跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。41又如,2007年1月23日,执政党考虑到3个月后(2007年4月8日)将举行统一地方选举,放弃了通过组织犯罪处罚法。有鉴于此,本文关于“选举期间”的界定,将以距离选举日3个月为起点至选举结束。

此外,日本参议院每三年定期举行选举,改选一半议席;地方议会每四年定期举行选举。首相无权改变参议院以及地方议会的选举日期。虽然日本众议院的议员任期是四年,但日本宪法规定首相有权随时解散众议院,并在其后的40天内必须举行选举。冷战结束后,日本历届内阁基本都是因为某种原因而提前卸任的,首相往往在议员任期结束之前提前解散众议院。虽然众议院在日本政治体制中的作用极大,但是首相拥有解散众议院及决定何时举行下届选举的权力,所以,众议院选举的时期在本文中不作重点考虑。

(二)控制变量及其赋值

在日本政治中,执政党都奢望在众议院获得2/3以上的议员席位,以利于自己支持的议案顺利通过。日本宪法规定了众议院在决策中的优先权。尽管所有法案在众议院通过后都须经参议院再次审核,但其被参议院否决后若经众议院以2/3多数再次通过仍可生效。这表明执政党只要在众议院获得2/3以上的议席,就有权强行通过一些参议院反对的法案。执政党能否在众议院获得2/3以上的议席这一变量,有可能决定执政党是否会在执政期间改变其在选举公约中作出的政策承诺,即改变其核心政策的内容及其出台的时机。所以,本文把执政党能否在众议院获得2/3以上的议席作为重要的控制变量去观察和思考。控制变量的取值是0或者1,即执政党在众议院获得2/3以上的议席=1,执政党在众议院没有获得2/3以上的议席=0。

(三)因变量及其赋值

因变量是政府决策者是否会强行通过公共舆论反对的政策。因变量的取值是0或者1,即强行通过公共舆论反对的政策=1,放弃强行通过公共舆论反对的政策=0。

本文把焦点放在政策决定过程的最后阶段。本文采用的都是与政府决策者作出决策最接近时期的舆论调查结果。基于这样的数据分析获得的因果效应论证更加可靠。因为政府决策者在决策过程的中间阶段,很有可能根据民众的反对意见,在国会审议时对法案的内容作出一些修正和调整,这样做有可能改变舆论调查的结果。

表3是本文研究数据的具体内容。

表3
本文研究数据的具体内容

(四)描述性分析

表4可以看到,在回归分析中,本文的数据有43个样本,收集了1990年至今日本历届内阁遭到公共舆论反对的主要政策。由于因变量、自变量以及控制变量都是二元变量(0,1),自变量和因变量概率的关系是非线性的,因此本文选用Logit模型来作回归分析。作为因变量的政府决策的均值是0.698,表示政府决策者强行通过政策的概率高于放弃政策的概率。作为自变量的核心政策的均值是0.791,表示在遭到民众反对的政策中核心政策占多数。其原因可能有两个:一是核心政策经常会涉及民众的重要利益,比如增加消费税、批准TPP协定、制定《新安保法》等,这些很容易引起民众的关注及反对。二是政策的披露程度。通常在国会审议重要法案的时候,媒体都会进行大幅度报道,其中包括反对的意见以及社论,这些也会导致民众对政策的反对。自变量选举期间的均值是0.186,表示参议院举行选举的频度不高,因为参议院是每三年定期举行一次选举,所以这样的结果也合乎情理。

表4
自变量、控制变量和因变量描述统计表

(五)因果效应分析

根据本文的数据,我们使用Logit回归模型进行分析。表5是具体的分析结果。

表5
自变量与因变量之间的因果关系

首先,在Logit模型中,我们通过发生比率(odds)和发生比率比(odds ratio)这两个概念对系数进行详细解读。发生比率[p (y=1)/p(y=0)]的自然对数(L)是因变量“是否强行推动政策”的预测值。以此为基础,在模型1中,若是核心政策,即自变量1的赋值为1。此时,

L(核心政策)=L=[p(y=1)/p(y=0)]=-0.241+2.491-2.895×是否选举期间-0.161×众议院议席数量,

则是核心政策时的发生比率=e-0.241×e2.491×e-2.895×是否在选举期间×e-0.161×众议院议席数量

若是非核心政策,即自变量1的赋值为0。此时,

L(非核心政策)=L=[p(y=1)/p(y=0)]=-0.241-2.895×是否选举期间-0.161×众议院议席数量,

则是非核心政策时的发生比率=e-0.241×e-2.895×是否在选举期间×e-0.161×众议院议席数量

综上所述,是否是核心政策的发生比率比=是核心政策时的发生比率/非核心政策时的发生比率=e2.491=12.07

据此,我们得到的结论是,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是非核心政策的12.07倍。

同理,解读模型1中是否在选举期间的变量的系数结果是,在选举期间,政府决策者强行推动政策的发生比率是非选举期间的0.06倍。

根据模型2和模型3中的分析结果,也可以得出以下主要解释:

(1)根据模型2:在选举期间,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是非选举期间的0.40倍。在非选举期间,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是选举期间的26.18倍。

(2)根据模型3:在选举期间,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是非选举期间的0.20倍。在非选举期间,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是选举期间的32.62倍。

根据以上的具体解读,我们可以对本文的基本假设进行检验。首先,在模型1中,自变量“核心政策”的回归系数为正。而且,P值小于0.01的水准,回归系数明显是有意义的。这说明政府决策者强行推动核心政策的概率远远超过非核心政策,即相对来说,政府决策者强行推动非核心政策的可能性很低。这符合假设3的判断。

关于研究假设1与研究假设2,利用模型1的结果是无法验证的。我们还需要知道自变量“核心政策”与自变量“选举期间”的交叉项的回归系数。研究假设1是,在选举期间,政府一般不会强行通过公共舆论反对的核心政策,即公共舆论的反对会产生作用。研究假设2是,在非选举期间内,政府很有可能强行通过公共舆论反对的核心政策,即公共舆论的反对不会产生作用。所以,我们需要知道“选举期间”对“核心政策”与“政府决策”之间的边际效应。

根据模型2和模型3的回归结果,交叉项的回归系数为负数,说明自变量“选举期间”具有缓和作用,即减少政府决策者强行通过核心政策的意愿,也可以称之为“干扰变量”。在此基础上,我们还得到交叉项的回归系数大于自变量“核心政策”的回归系数的结果。根据前面对系数的具体解读,在选举期间,政府决策者强行通过公共舆论强烈反对的核心政策的可能性是非选举期间的0.20~0.40倍。而在非选举期间,政府决策者强行推动核心政策的发生比率是选举期间的26.18~32.62倍。这表明,政府决策者在选举期间强行推动核心政策的可能性很小,而在非选举期间强行推动核心政策的可能性很大。并且,模型2和模型3中变量系数的P值小于0.01的水准,系数明显是有意义的。模型2与模型3的分析结果明显支持研究假设1与假设2的成立。

最后,控制变量“众议院议席数量”的系数为负,但其P值的水准并不显著。这说明,在本文的分析中,众议院议席数量对政府决策者的决策判断并没有太大影响。

四、案例比较分析

虽然定量分析初步验证了本文的研究假设,但是,如果没有对案例的具体分析,我们很难确定到底是什么因素导致了政府决策者的最后决定。为进一步验证本文的研究假设是否合理,我们对以下案例进行了分析。

表6
案例概要(按发生时间排序)

(一)《联合国维和行动合作法》的废立和《通信监听法》的延期
1.《联合国维和行动合作法》的先废后立

日本提出该法案的背景是1990年8月2日伊拉克入侵科威特事件。对此,以美国为首的国际社会采取了一系列经济制裁措施,迫使伊拉克撤军,但是伊拉克却变本加厉。于是美国总统乔治·布什联合英法等西方国家决定驻军沙特,并准备根据联合国决议对伊拉克采取军事行动。同年8月14日,布什总统在与海部俊树首相的电话会谈中要求日本政府派遣海上自卫队,以后勤支援的方式参加多国部队。42对此,海部首相在电话会谈中明确回应,由于日本宪法的限制,日本无法派遣自卫队参加多国部队。43其后,8月29日,日本公布了以经济支援为主的援助内容。然而,日本的经济支援并没有得到美国的认可,美国国内的评价体现为一句话:“Too late, too little。”44同年9月29日,布什总统在日美首脑会谈中再次提及希望日本政府派遣自卫队之事。45

在美方压力下,日本政府在1990年10月向国会提交了配合美国参与联合国维和行动的“联合国维和行动合作法案”。其主要内容是支持组建“联合国和平合作部队”,在人员方面协助联合国按照决议采取行动。如果此法案得到日本国会的批准,则意味着日本将打破二战以来不向海外派兵的禁区。46

法案在国会审议的过程中遭到在野党的强烈反对,同时,也遭到了日本媒体以及民众的普遍反对。日本主流媒体几乎一致反对政府派遣自卫队去中东。《朝日新闻》在1990年10月12日的社论中强调,向海外派遣自卫队不仅违反了宪法,也违反了《自卫队法》;不但僭越了历届内阁的防卫政策的核心“专守防卫”原则,也彻底改变了日本战后的和平外交路线。47据《朝日新闻》的舆论调查显示,受访者中67%的人反对向海外派遣自卫队,赞成者仅占19%,并且认为如果向海外派遣自卫队应该首先修改宪法。48《读卖新闻》同年9月进行的舆论调查也显示,40%的受访者认为不应该派遣自卫队,远远超过认为如果联合国邀请可以派遣自卫队的23%。49《日本经济新闻》同年10月的舆论调查结果同样显示,48.5%的受访者反对向海外派遣自卫队,持此观点的人超过赞同者。50在这种情况下,不仅在野党借助舆论的支持加强了反对的力度,执政党内部也有一大部分势力开始公然唱反调。51

派遣自卫队去前线并不在日本政府的国际维和政策的范畴之内。换言之,这并非海部政权的核心政策。再加上在野党、媒体、民众的激烈反对,虽然当时并不在选举期间,但海部内阁也没有必要强推大家都反对的非核心政策。于是,1990年11月8日,执政的自民党宣布,“联合国维和行动合作法”在本届临时国会成为废案。52

因“联合国维和行动合作法案”胎死腹中,日本只好另外出资90亿美元支援美国发动的海湾战争。但是,日本万万没有想到这一政策选择带来的严重后果。日本此举不仅被美国媒体嘲讽为“只出钱,不流血”53,而且科威特政府在《华盛顿邮报》鸣谢为其解放而作出贡献的国家名单中居然没有提及日本。54这一结果对日本政府和社会带来较大冲击,促使该政策从政府的非核心政策转变为核心政策。海湾战争结束后,日本政府决定于1991年4月24日派遣自卫队前往波斯湾执行扫雷任务。55这虽然被日本政府解释为符合日本宪法的规定,不需要制定新的法律,但也属于自卫队在海外的首次任务。1991年8月5日,海部首相在施政方针中强调,日本需要强化在联合国维和行动中的角色,并称政府正在讨论关于国际和平合作的新法案。56其后任首相宫泽喜一也在1992年1月24日的施政方针中明言:希望国会再行审议并尽早通过“联合国维和行动合作法案”。57

海湾战争后,日本的公共舆论也发生了巨大变化。据《每日新闻》的舆论调查显示,日本61%的受访者支持派遣自卫队执行海外扫雷任务。对于派遣自卫队参加联合国维和行动,也有45%的受访者转而表示赞成,而反对者的比例仅占13%。58

在这里我们可以清楚地看到,经历海湾战争后,派遣自卫队参加联合国维和行动已经成为日本政府的核心政策,而日本民意也从反对变为支持。即便新法案在国会审议的过程中仍会遭到在野党的反对,但宫泽内阁还是在执政党处于劣势的情况下,于1992年6月9日在参议院通过了修订新法案。同年6月15日,该法案又在社会党等在野党集体反对并缺席的情况下,在众议院被强行通过。

综上所述,我们可以看到,对于最初的海部内阁来说,“联合国维和行动合作法案”并不是核心政策。此时其能否得到民众舆论的支持,对是否推动这一政策有决定性的影响。即使不在选举期间,如果一个政权去推动民众反对的非核心政策,不但不能提高国家利益,也有损政权的稳定性。面对公共舆论的反对,海部政权放弃强行推动“联合国维和行动合作法案”这一非核心政策是合理的选择。后来,迫于国际压力,加上日本民众的态度从反对变为支持,“联合国维和行动合作法案”成为日本的核心政策。对于宫泽政权来说,推动民众支持的核心政策是理所当然的选择。

2.日本《通信监听法》为何先退后进

通信监听法案出台的背景是,20世纪90年代,日本暴力组织的贩毒及武器走私日益猖獗,奥姆真理教制造的东京地铁“沙林毒气事件”也给日本民众带来了巨大的恐慌。加之1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》出台后,西方七国集团(G7)峰会也屡次强调应对国际组织犯罪、毒品贩卖、洗钱等犯罪行为的重要性。于是,日本法务省于1996年10月8日就有组织犯罪对策的相关方案,正式咨询了法制审议会。咨询内容主要包括:(1)引进通信监听技术设备;(2)加重对有组织犯罪的刑法处罚,新设预备犯罪刑法及处罚加重;(3)以犯罪收入诱使教唆他人的刑事处罚。59法制审议会于1997年9月10日制定了《应对组织犯罪的刑法整备纲要案》,以回复法务大臣的咨询。在决定此纲要的过程中,日本律师联合会的三名委员联名反对此纲要所作的决定。60随后,法务省于1997年10月13日制定了包括《通信监听法》在内的相关三项法案,并于1998年3月10日提交第142届通常国会审议。61

但是,对于上述法案,特别是《通信监听法》,不仅在野党一致表示反对,而且联合执政的社民党也不赞成。1998年5月8日,众议院开始审议“组织犯罪对策相关三法案”。在审议过程中,最大的争论焦点是,日本宪法保障个人通信秘密,而《通信监听法》则被认为侵犯了个人的隐私权,违反宪法。对此,桥本龙太郎首相在国会上强调,进行通信监听有严格的条件限制,而且法案备有关于搜查的正当手续,而非恣意行事。62尽管如此,该法案仍遭到日本民众的广泛反对。据《每日新闻》的舆论调查显示,53%的受访者反对政府强行通过《通信监听法》。63

对于桥本内阁来说,虽然在1996年众议院的选举公约中承诺强化组织犯罪对策,但并未提到进行通信监听的必要性。自民党在把法案提交国会的同时,就强调有意根据在野党的意愿修改法案,并未把该法案作为重要法案64,也就是说,桥本内阁并未把《通信监听法》视为核心政策。加之执政党正处于选举期间,一个月后将举行定期的参议院选举,政府更无必要去强行通过一项非核心政策。结果,通常国会的会期于6月18日结束,政府始终没有强推《通信监听法》。

其后,自民党在参议院选举中因经济萧条而惨败,桥本首相也引咎辞职。接任首相一职的是原桥本内阁外相小渊惠三。与桥本政权不同的是,小渊执政期间,《通信监听法》的重要性大大提高。小渊首相在1999年1月的施政方针演说中强调,要下定决心应对有组织犯罪及毒品贩卖行为。65执政党也正式把《通信监听法》列入重要法案,使其成为核心政策之一。在第145届通常国会的审议过程中,自民党强行决定了该法案的审议日程。随后,自民党联合公明党及改革俱乐部于同年5月26日共同向众议院提交了相关修正案,缩小了允许监听犯罪对象的范围等,争取扩大国会内的支持势力。尽管在审议过程中政府无法扭转在野党及公共舆论的反对态势66,但执政党还是强行推动众参两院审议该法案67,《通信监听法》于1999年8月11日正式获得通过。据日本宪法规定,通常国会的会期是150天。本来第145届通常国会应该于同年6月17日结束,但是执政党为了通过《通信监听法》等重要法案而强行把会期延长了57天,至8月13日才结束。68由此可见日本政府设法通过《通信监听法》的决心。

同样是《通信监听法》,虽然内容稍有调整,但总体变化不大。可对于桥本和小渊这两届政府来说,它的重要性则完全不同。对于桥本政权来说,《通信监听法》既不是核心政策,又要考虑它对选举的负面影响,所以只能选择放弃。而对于小渊政权来说,《通信监听法》是核心政策,虽同样遭到公共舆论的反对,但还是强行通过了该法。

3.小结

通过以上两个案例的分析,我们可以得出一个结论:当政府决策者推动的非核心政策遭到公共舆论反对的时候,不论是否在选举期间,政府决策者都会放弃非核心政策。这也符合定量分析的结果。所以,我们认为研究假设3有一定的合理性。

(二)增加消费税再三延期和《新安保法》的强行通过
1.安倍内阁增加消费税的承诺缘何一再延期

增加消费税是日本政府缓解财政赤字的核心政策。2012年自民党获得众议院选举大胜后,安倍晋三再次当选日本首相。自民党在众议院选举公约中继承了民主党的增税政策69:承诺增加消费税、改善财政赤字、维持社会保障制度。2013年8月26日,为了判断是否应该从2014年4月1日起将消费税率提高到8%,政府召开了“经济财政咨询会议”。此次会上只有少数人反对从2014年4月1日开始增加消费税。70日本银行的黑田东彦总裁也在东京都内的演讲中表示,增加消费税不会影响到经济增长。71另外,在公共舆论方面,反对增加消费税的民众并不占多数。因而安倍首相于2013年10月1日正式宣布如期在2014年4月1日把消费税率从5%提高到8%。

但是,2014年4月增加消费税后,经济状况的恶化超出了专家的预料,大部分经济指标都处于下滑趋势。72关于这一点,美国著名经济学家保罗·克鲁格曼曾经在美国《纽约时报》上刊文警告日本,在经济基础还脆弱的情况下提高消费税,会导致自灭性的结果,建议把提高消费税的时间放在日本经济彻底脱离通缩、返回经济发展轨道之后。73美国前财务部长劳伦斯·亨利·萨默斯也指出,2014年4月增加消费税带来的负面影响,很有可能超过日本的想象。74另据《日本经济新闻》的舆论调查显示,70%的受访者反对提高消费税。75尽管如此,安倍首相最初并没打算放弃2015年10月的第二阶段增税(8%~10%)计划。但出于对经济状况不佳和选举结果的考虑,安倍首相逐渐对如期提高消费税的计划产生了动摇。

2014年10月17日,安倍首相在接受《财经时报》访谈时指出,增税的结果如果是景气衰落,那样的政策是无用的。7610月22日,日本自民党内的慎重派议员联盟召开会议,建议慎重考虑提高消费税的时机。7711月7日,安倍首相会见美国诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼教授,得到的建议是延期提高消费税。7811月18日,安倍首相会见记者时表示,延期提高消费税对民众生活以及日本经济的影响巨大,聆听民意,把决定权交给民众是必要的,并正式将提高消费税的日期延迟到2017年4月,还声明绝对不会再次延期。与此同时,他决定于11月21日解散众议院举行大选。79结果,自民党赢得了2014年12月的众议院选举,议席的数量几乎没变,仍然保持了占总议席2/3的比例,这样可以使自民党在众议院“一党独大”的优势地位再延长4年,直至2018年12月。

自民党在选举公约中明确表示,2017年4月将消费税提高到10%。自民党之所以再度制定提高消费税的时间表,可以说是对安倍首相之前承诺的绝不会再次延期提高消费税的一个追认。但是,安倍首相的这一立场从2016年初又开始发生动摇。他在同年1月19日的参议院预算委员会上指出,是否提高消费税要在分析世界经济动向的基础上决定。80另外,他还在3月5日的参议院预算委员会上表示,如果提高消费税却不能增加税收的话,那结果就是本利全无。815月,日本民调显示,77%的民众都反对提高消费税。826月,安倍首相正式宣布,将消费税率从8%调高至10%的选举承诺再度推迟2年半,延至2019年10月实施。如果考虑到当时安倍晋三领导的自民党的任期上限,也可以理解为他在任期内实际上放弃了增加消费税,只不过用不断延期的方式来满足选民的要求。

除了经济因素的影响,安倍政权再度决定延迟增加消费税最重要的因素是,2016年7月将迎来三年一次的参议院选举。在大多数民众都反对的情况下,执政的自民党需要对2014年众议院选举时所作的选举公约重新表态。继续维持2017年4月的增加消费税计划,必然遭到民众的反对,对其选举极为不利。虽然选举前执政党勉强维持了参议院过半数的议席,但是在参议院选举中再次承诺提高消费税很有可能带来巨大的负面影响。安倍首相在召开记者吹风会时表示,要在参议院选举中聆听民意。83从这次参议院选举的结果来看,执政党增加了11个议席,大获全胜。对于安倍政权来说,更为重要的是,参议院选举的大胜使其改宪势力首次在国会占据2/3以上的席位,突破了日本改宪的第一道门槛。

综上所述,虽然安倍政权在两度决定延迟增加消费税的过程中经历了一些波折,但最后还是作出了顺应公共舆论的决定。在第一次宣布推迟增加消费税时,面对在野党及部分舆论迫使安倍内阁践诺增加消费税,并企图以此削弱安倍政权的民意支持度的情况,安倍首相成功地突然宣布解散众议院,并把延迟增加消费税作为其新的选举承诺。大选结果证明,安倍首相既赢得了选民对其推迟增加消费税的赞许,渡过了违背原有有关增税的选举承诺危机,又进一步巩固了执政地位,变被动为主动。安倍政权第二次延迟增加消费税也颇有玄机。虽然增加消费税依然是安倍政权缓解财政赤字的核心政策,但这次面临的参议院选举更为重要。因为这是以安倍晋三为首的自民党能否在确保众议院2/3多数议席后再次获得参议院2/3多数议席的关键之战。如果自民党能够获得参议院选举的大胜,同时控制众参两院2/3以上的议席,那么就具备了修改日本宪法的要件。这对安倍晋三本人来说也具有极大的吸引力,因为他人生最大的政治目标之一,就是在任内修改战后《日本国宪法》。因此,安倍晋三在选举前近1个月——选民关注度最高的时点,再度宣布推迟增加消费税,对自民党赢得中间选民的支持发挥了重要作用。

2.安倍内阁为何无视民众反对而强行通过《新安保法》

维持稳固的日美同盟是二战后日本外交的根本方针。但是,日本民主党(现改称“日本民进党”)在2009年大选中首次获得执政权后,由于在普天间美军基地问题上与美国产生矛盾,使得日美同盟的基础产生了前所未有的动摇。2012年12月,安倍晋三领导的自民党在日本众议院选举中大获全胜。安倍政权为了修复日美同盟关系,不但以坚决的态度去解决普天间基地问题,而且在安全保障方面强行通过《新安保法》。早在大选期间,安倍晋三就特别强调在获得政权后要制定法案行使“集团自卫权”。84在2013年1月召开的国会上他再次强调:“对外交、安全保障进行根本性重建是当务之急。我们首先要做的是加强日美同盟关系,进一步强化日美之间的纽带。”85随后,在2月7日召开的“安全保障的法律基础重构座谈会”上,《新安保法》的基本内容开始被讨论。

日本国会审议、通过《新安保法》的过程遭到日本民众的强烈反对,大批民众汇聚到东京的国会大楼前,以违反宪法等名义抗议政府强行审议《新安保法》。这期间,几乎每天都有上万民众在国会前游行抗议。根据日本民间“公共舆论”的调查结果显示,直到《新安保法》强行表决通过为止,高达60%以上的民众对此持反对态度。862015年9月19日,安倍内阁不顾公共舆论的反对,仍凭借在国会中的议席优势,强行表决通过《新安保法》。根据《新安保法》,日本可根据需要向海外派兵,并向其他国家军队提供弹药运送、战机加油等后方支援。日本自卫队可行使武力的范围也从日本周边扩大到全球。

那么,为什么安倍政权会在遭到公共舆论反对的情况下仍强行通过《新安保法》呢?第一个因素就是该法是安倍政权的核心政策。安倍政权多次强调通过《新安保法》有三点所谓“必要性”: (1)防战争爆发之患于未然;(2)以加强日美同盟来保持地区的稳定;(3)减少日本自卫队在海外活动的风险。87第二个因素就是非选举期间的影响。安倍政权虽然看重参议院的选举结果88,但其下次选举预定在2016年7月,这是一年以后的事情,而非前述所界定的3个月内的选举期间,因此没有必要过多担心。但安倍也要竭力避开通过这一法案对选举的影响,2015年4月29日,他曾在美国议会的演说中表示,一定会在当年夏季之前通过《新安保法》。89由此可以认为,是“核心政策”和“非选举期间”这两个因素,导致安倍政权无视公共舆论的反对而强行通过《新安保法》。

3.小结

通过以上两个案例的分析,我们可以认为:当政府决策者推动的核心政策遭到公共舆论反对时,当时是否处于选举期间这一因素会直接影响政府决策者的最终抉择。当处于选举期间时,无视公共舆论的反对而强行推动核心政策,有可能对政权的维持造成不可挽回的损失。所以,虽然增加消费税和通过《新安保法》都是安倍政权的核心政策,但由于一个处于选举期间,一个不处于选举期间,给政府决策者带来不同的影响,由此产生了截然不同的结果。这符合研究假设1和假设2的内容。

(三)TPP协定的国会审议
1.日本政府为何先暂缓后强推TPP协定审议

TPP协定是安倍内阁的核心政策。日本自民党在2013年参议院的选举公约中明确表示,为了获取新兴国家的市场,到2018年为止,要把贸易协定的覆盖率提高到70%。90而且在此只提及TPP协定,其他协定则用“等”字略过。2013年3月15日,安倍首相还在正式宣布日本决定参加TPP协定谈判时表示:“参加TPP协定是日本的百年大计。”91日本于2013年7月15日参加TPP协定谈判。2016年1月3日,官房长官菅义伟在广播节目中表示,为了能在通常国会期间批准TPP协定,政府会尽量做好一切准备。92当年2月4日TPP的12个成员国在新西兰正式签署协定。但是,TPP协定需要通过各国立法部门的批准才能生效,日本也不例外,需要众议院和参议院的批准。同年3月24日,众议院大会决定成立审议TPP协定的“TPP特别委员会”,任命西川公也议员为委员长,并决定于4月5日开始在众议院审议TPP协定。西川委员长也表示了尽早通过TPP协定的意愿。93

但是,TPP协定的审议过程遇到重重阻碍。首先,一直负责TPP协定谈判的经济财政大臣甘利明因受贿丑闻于2016年1月28日宣布辞职。94其次,众议院审议TPP协定一开始就遇到挫折。在野的民进党要求政府公开TPP协定的交涉谈判资料,并把其作为进行审议的先决条件。但是,政府以保密为由,几乎把提交的资料全部涂黑,只能看到标题,内容无法得知。95对此,民进党表示强烈不满。2016年4月8日,围绕西川委员长预定在4月15日出版的《TPP的真实》一书,民进党进行了严厉谴责,因为该书披露了大量的TPP谈判细节。联系到此前被涂黑的国会审议资料,TPP协定的议事运作遭到在野党的抵制。民进党坚决反对由众议院特委会委员长西川主导国会,中途退出了TPP特别委员会审议会场。96之后,执政党与在野党围绕此事摩擦不断,国会审议迟迟不能如期进行。

由于系列丑闻的发生、在野党的推波助澜,日本民众也开始反对政府在通常国会强行通过TPP相关法案。“FNN舆论调查”显示,54.3%的受访者要求废除TPP协定,或暂缓国会审议,反对在国会中强行通过。97虽然执政党可以延长国会会期,以确保TPP协定的通过,但是考虑到2016年4月24日又要进行众议院北海道5区的补缺选举,特别是当年7月10日即将到来的参议院选举,日本政府和执政党开始持慎重态度,强调“不应强行通过TPP”。984月19日,日本内阁官房长官菅义伟对记者表示:“不希望强行进行表决,需要达成一定的理解。” 994月25日,联合执政党自民党的谷垣干事长与公明党的井上干事长举行会谈,正式决定放弃在本次通常国会上审议TPP协定。100

从以上案例分析可看出, TPP协定虽然是安倍内阁的核心政策,政府也有意尽早审议通过该协定,但在遭到公共舆论反对的情况下,并由于当时处于选举期间,为了避免对自身的执政地位造成不良影响,执政党及政府高层决定放弃强行通过TPP协定。而后围绕TPP协定发生的戏剧性变化,进一步证明了决策是否处于选举期间对政府决策者有明显的影响。

执政党在参议院选举大胜后,对待TPP协定的态度立刻发生了变化。安倍首相立即于2016年7月13日会见日本经济团体联合会领导,并强调TPP协定是经济发展战略的核心,日本应该率先行动,为TPP协定尽快生效营造气氛。1019月20日,官房长官菅义伟也在与记者会见时表示,为了能让TPP协定在临时国会得到批准,政府会尽全力去推动。同时也提到,为了尽早实现TPP协定的经济效果,希望通过日本率先行动,为TPP协定尽快生效营造气氛。1029月26日,安倍首相在召开第192届临时国会众参两院全体会议的演说中表示,争取尽早通过TPP协定及相关法案。10310月14日,众议院正式开始审议TPP协定。TPP协定担当大臣石原伸晃在国会答辩中强调,日本应该走在美国前面牵引美国,为TPP协定尽快生效营造气氛非常重要。104同日执政党公明党的井上干事长也在与记者会见时说,希望在10月末之前通过TPP协定。105据共同通信社10月29—30日的调查,日本66%的受访者认为应该慎重审议TPP协定,而不必仓促行事。106

尽管如此,执政党还是执意在此届国会期间批准了TPP协定。11月1日,自民党干事长二阶俊博在与记者会见时强调,国会已经利用了充分的时间审议TPP协定,在这个阶段通过TPP协定是理所当然的。10711月4日,虽然遭到民进党与共产党的强烈反抗,执政的自民党在TPP特别委员会上还是强行通过了TPP协定。11月11日,安倍首相在参议院全体会议上表示了以下观点: (1)日本率先批准TPP协定可推动其他参与国尽快批准TPP协定;(2)TPP协定的批准代表着日本具有带头创建自由公平的贸易投资规则的强大意愿,这可以酿造防止贸易保护主义的力量;(3)TPP协定的批准可以促进其他贸易谈判进程,不管美国的意愿如何,日本都有必要推动TPP协定生效。108此后不久,参议院在民进党等在野党反对的情况下,于12月9日强行通过了TPP协定。109

综上所述,参议院选举后,日本政府在审议TPP协定的过程中遇到的阻力并不比选举前少,加之美国特朗普的意外当选,盟国的下一任总统反对TPP协定对日本政府的打击之大可想而知。但是,安倍内阁最终还是强行通过了TPP协定,原因主要有两点:首先,政府大胜参议院选举后,公共舆论的反对已经不是政府需要慎重考虑的重点。其次,TPP协定是安倍政权的核心政策:对内来说,TPP协定是“安倍经济学”的“第三支箭”(经济增长战略)的核心;对外来说,TPP协定是日本通商战略的基础,日本不仅想利用TPP协定的生效来推动其他贸易谈判的进程,更想把TPP协定作为主导亚太贸易规则的典范。110所以,对于安倍政权来说,强行通过TPP协定是实现政权利益最大化的必然选择。

2.小结

同样是由国会审议TPP协定,在审议过程中面对的情况也十分相似,但是,政府决策者的最后决定却完全不同,这里最大的因素无非是对政权稳定性的考虑。对于一个政权来说,在面对即将来临的选举之际,强行通过公共舆论反对的政策风险太大。这与前一组案例的分析结果相同,同样证实了研究假设1和假设2的合理性。

五、结 论
(一)结果分析

公共舆论和政府决策之间究竟有什么样的因果关系?在什么情况下公共舆论会影响政府决策?这是本文的核心问题。本文试图基于三个方面寻求对该问题的合理解释:首先,政党想要获得政权或者维持政权,就必须在选举中获得多数选民的支持,所以政党在选举期间不太可能强行推动公共舆论反对的政策;其次,政党在获得政权后,直到下次选举期间,往往不受公共舆论的直接约束,因为民众无法也无权随时解任国会议员及政府高层;第三,政府界定的国家利益与公共舆论之间有可能产生冲突,此时,政府决策者要在维护国家利益与政权稳定性之间进行权衡,政府会努力寻求国家利益与政权稳定性的最大化。

基于对以上三个方面的思考,我们设定有关国家利益的“核心政策”和有关政权稳定性的“选举期间”为解释公共舆论和政府决策因果机制中的自变量。同时提出三个假设: (1)在选举期间,政府不会强行通过公共舆论反对的核心政策,即公共舆论的反对会产生作用;(2)在非选举期间,政府很有可能强行通过核心政策,即公共舆论的反对不会产生作用;(3)在公共舆论反对的情况下,政府会放弃非核心政策。

本文首先采用定量分析方法,根据冷战后1990年至今日本历届内阁主要政策的经验数据,对研究假设进行了检验,证实了上述假设的合理性。关键自变量“核心政策”“选举期间”和因变量“政府决策”之间,有较为明显的因果关系,即政府决策者在公共舆论反对的情况下,很有可能因为考虑到维护政权的稳定性而不在选举期间推动核心政策。相反,在非选举期间,政府决策者则很有可能强行推动核心政策。

本文又采用案例比较分析的方法进一步验证了假设的合理性。通过追踪政府决策的整个过程,试图分析政府决策者在决策中是否考虑到自变量“核心政策”及“选举期间”的存在。通过案例分析得出的结论是:政府决策者在推动公共舆论反对的政策的过程中,时刻考虑此政策的重要性(是不是核心政策)以及对政权的影响(是否影响选举)。一般情况下,在非选举期间,政府决策者不会轻易放弃推动核心政策。但是,在选举期间,政府决策者以及执政党为了维持政权,在权衡利弊的基础上,会放弃对核心政策的推动。此外,无论是否在选举期间,政府决策者通常会放弃推动非核心政策。

(二)本文的研究方法及分析框架的参考意义

知己知彼,百战不殆,事先弄清对方政府的决策机制有利于搞好外交。本文不仅具有现实意义,其研究方法及分析框架也具有理论参考意义。许多人可能认为政府的决策过程非常复杂,并且在“黑匣子”中进行,媒体难以跟踪报道,普通人更无法了解。政府决策者也很有可能根据自身的偏好及利益集团的游说等微观因素作出调整。的确,我们无法得知政府决策过程中的一些细节,但是,我们可以通过对可观察到的现象进行分析,探知政府决策的规律。本文利用冷战后日本历届内阁的政策数据进行定量分析和案例比较分析,聚焦日本政府决策过程的最后阶段,分析得出政府决策者在作出决策时,会在平衡国家利益和政权稳定性的基础上作出最佳判断。本文的分析结果有助于解释公共舆论与政府决策之间的因果关系的规律性。

我们认为,本文的学理框架和研究方法具有普遍的参考价值。根据本文的分析框架和研究方法,可以进一步对其他案例进行验证,以增强相关预测的科学性。比如,我们可以按照本文的研究逻辑来判断或预测日本政府的决策走向,防止发生误判。同时,我们在分析其他国家政府的决策走向时,也可借鉴本文的研究方法,以更好地作出分析和预测。此外,我们还应注意研究问题的特殊性。比如,在本文分析中,由于日本宪法赋予众议院优先权,所以我们把众议院的议席数量作为控制变量纳入分析框架之中。但毕竟各国的政治体制不同,所以在分析政府决策的走向时,还应结合各国的国情及特有因素。

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阎学通、杨原:《国际关系分析》(第2版),北京大学出版社,2014年,第82页。

同上书,第87页。

[日]小原雅博:「国益と外交」,东京:日本经济新闻社,2007年,第121页。

我们在这里把选举期间界定为投票日的前半年。另外,在实证研究中,由于日本宪法赋予首相有解散众议院的权力,我们无法事先知道众议院的解散时间,所以在对日本的案例进行分析时,这里的选举指的是参议院选举。

本文中所指的政策包括国内政策和对外政策。罗伯特·夏皮罗与本杰明·佩吉在研究中强调过,公共舆论在外交与内政中的影响是没有差别的,他们否定了外交的特殊性;渡边昭夫也在[日]「舆论と外交政策」中指出:国内政策与外交政策的界限越来越模糊,舆论对国内政策和外交政策都非常关心。[日]渡辺昭夫:「世論と外交政策」,『国際問題』第145号,1972,第40—53页。

邝梅:《国际政治经济学》(第2版),北京:中国社会科学出版社,2011年,第77页。

刘江永指出:“国家利益观”与对形势的战略判断才是决定国家对外战略的关键。所谓“国家利益观”是指一个国家决策层及主流社会对本国国家利益以及本国言行对本国利益造成影响的认知与判断。参见刘江永:《日本的国家利益观、对外战略与对华政策》,《外交评论(外交学院学报)》2012年第5期,第13—29页。

阎学通、杨原:《国际关系分析》(第2版),北京大学出版社,2014年,第85页。

日本宪法规定,如果众议院拥有全议席中2/3以上的议席,那么众议院就有推翻参议院决定的权力,所以R>0的可能性会提高。

在受到公共舆论支持的情况下,对政府决策者来说,不管是核心政策还是非核心政策的通过,都很有可能提高政权的利益。所以,根据本文的理论框架,在这种情况下的分析并不重要,也没有必要。

加里·金等:《社会科学中的研究方法》,陈硕译,上海人民出版社,2014年,第111—144页。

[日]“新报道2001”,参见http://www.fujitv.co.jp/b_hp/shin2001/chousa/index.html。调查方式:样本数量500,调查对象是从日本首都圈随机抽取的20岁以上的成年人。

[日]“FNN舆论调查”,参见http://www.fnn-news.com/yoron/inquiry_list.html。调查方法:样本数量1000,调查对象是从全日本随机抽取的20岁以上的成年人。

来源于《日本经济新闻》《每日新闻》《时事通信》。

[日]自民党选举公约(2009—2016),https://www.jimin.jp/policy/manifest/;[日]自民党选举公约(1996—2007),http://www.pac.sfc.keio.ac.jp/manifesto/seito/jimin.html;关于1995年以前的自民党选举公约,因为没有电子版,纸版来源于自民党本部。民主党选举公约(2009—2012), http://archive.dpj.or.jp/policy/manifesto/。

国立国会图书馆网站:[日] 「施政方針演説·所信表明演説等一覧」,https://rnavi.ndl.go.jp/research_guide/entry/post-562.php#top-。

[日] 「TPP関連法案の今国会成立断念、与党が野党に伝達」,《日本经济新闻》2016年4月26日, http://www.nikkei.com/article/DGXLASFS26H47_W6A420C1PP8000/。

[日]「米大統領、平和協力隊への自衛隊派遣を要請」,《朝日新闻》朝刊1990年10月16日。

[日]垣見洋樹:「海部俊樹 回想録 自我作古」,樹林社,2015年,第80页。

同上书,第87页。

[日]「米大統領、平和協力隊への自衛隊派遣を要請」,《朝日新闻》朝刊1990年10月16日。

刘江永:《谈“和平合作法”成为废案》,《世界知识》1990年第23期,第24—25页。

[日]「中東国会の任務は何か》,《朝日新闻》朝刊1990年10月12日。

[日]「自衛隊派遣せず67% 中東危機対応で朝日新聞社が日米世論調査」,《朝日新闻》朝刊1990年10月1日。

[日]读卖新闻舆论调查部:「日本の世論」,弘文堂,2002年,第55页。

[日]「国際貢献へ積極姿勢」,《日本经济新闻》朝刊1990年11月21日。

[日]佐々木芳隆:「海を渡る自衛隊—PKO立法と政治権力—」,岩波新书,1992年,第50页。

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[日]「法的歯止め盛らず 掃海艇派遣の政府声明」,《朝日新闻》夕刊1991年4月24日。

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同上。

日本财团电子图书馆网站:[日]「私はこう考える 自衛隊について」,https://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2002/01257/contents/190.html。

[日]「法相、盗聴導入など諮問」,《日本经济新闻》朝刊1996年10月9日。

[日]「法制審、組織犯罪対策で答申―“通信傍受”で3委員反対」,《日本经济新闻》朝刊1997年9月11日。

[日]「組織犯罪、対策法案を閣議決定―通信傍受は審議難航も」,《日本经济新闻》夕刊1996年3月13日。

[日]「組織犯罪対策法で首相、傍受要件厳格化で憲法違反にならぬ」,《日本经济新闻》夕刊1998年5月9日。

[日] 每日·舆论论坛,1998年5月17、18日,参见http://www.yoron-forum.jp/。

[日]「終盤国会、重要法案目白押し」,《日本经济新闻》朝刊1998年5月5日。

众议院网站:[日] 「1999年通常国会众议院施政方针」,http://kokkai.ndl.go.jp/SENTAKU/syugiin/145/0001/14501190001001a.html。

[日]根据每日新闻的舆论调查,赞成和反对的比例是44%∶45%,具体参见“毎日新聞社世論調査,信傍受法案 賛否ほぼ同率”,《每日新闻》朝刊1999年6月16日。

1999年6月2日众议院通过,8月2日参议院通过。众议院表决的时候,民主党等在野党为表示反对而全体退席。参议院表决之前,民主党等在野党提交了小渊首相的问责决议案,但是被执政党的多数否决。

[日]「衆院本会議、8月13日までの会期延長議決へ」,《日本经济新闻》夕刊1999年6月17日。

野田内阁通过增加消费税的相关法,决定将消费税的税率(5%)于2014年4月提高到8%,2015年10月提高到10%。

[日]「消費増税、有識者の賛否一覧表」,《日本经济新闻》电子版2013年8月30日,http://www.nikkei.com/article/DGXZZO59100740Q3A830C1000000/。

Reuters:[日]「異次元緩和の効果順調、現行の消費増税でも成長損なわず=日銀総裁」, 2013年7月29日,http://jp.reuters.com/article/t9n0fa03b-kuroda-idJPTYE96S03T20130729。

[日] 2014年5月的机械订货额前月比下降了19.5%,下跌幅度超过2008年雷曼危机,参见Reuters:「5月機械受注は過去最大の減少幅、4─6月GDPは設備投資も減少か」,2014年7月10日,http://jp.reuters.com/article/machinery-order-idJPKBN0FF 02D20140710;同月的实质消费支出前年比下跌了8.0%,这相当于东日本大地震时的状况,参见Reuters:「実質消費支出は5月8.0%減、増税の反動減で総務省“想定の範囲内”」,2014年6月27日,http://jp.reuters.com/article/may-consumption-idJPKBN0F 200320140627。

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自民党café sta:[日]「安倍総理 平和安全法制の必要性を訴える」,https://www.jimin.jp/activity/colum/128310.html。

日本参议院对众议院虽具有否决权,但日本宪法规定,当参议院否决众议院已经通过的某项法案时,如果该法案被重新提交至众议院并经2/3以上议员的批准,则该法案仍将成为法律。安倍政权在2014年的众议院选举中获得了全议席中2/3的议席。

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据报道,日本提出的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)条文案的内容基本和TPP协定相同,这说明日本政府有意将TPP协定作为亚太贸易规则的模板,具体参见[日]石川幸一:「RCEPの交渉状況と課題」,2016年8月16日,http://www.iti.or.jp/flash285.htm。

参考文献

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日本政治


作者
[日]石泽义治
刘江永